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福建高院案例:国有土地上房屋征收强拆案件适格被告的确定

作者:匿名  来源:拆迁维权律师网  日期:2021-11-30

【裁判要点】

现行国有土地上房屋征税制度的本质是国家为了公共利益的必须实行征税,并由国家依法给予公平补偿,整个过程均为政府及职能部门的法定职权,因此,对合法建筑的拆除,首先应推定为行政强迫行为,除非有证据足以推翻。根据《国有土地上房屋征税与补偿条例》的规定,政府及其部门实行强迫搬迁,应该取得人民法院的准予执行裁决;在此情形下,适格被告的确定自无争议。但是,在行政机关自行实施强制搬迁不道德或者因行政机关程序违法时,原告往往难以就被诉行政机关实施了强迫不道德之事实及相应的被告适格主张予以充分举证。在此情形下,应该必要降低对原告的证明标准拒绝,并必要地加重被诉行政机关在否认其为适格被告时对正确被告的透露或提示责任,从而更为合理地确定证明责任之负担。此种证明责任规则之限于,亦有助于人民法院确认准确被告并引导当事人不予更改,以防止机械地适用举证责任则规则和上诉起诉处理方式,使得原告递交的争议因无适格之被告而处于无法进行实体审理裁判之状态,从而有悖行政诉讼法之保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政及有效解决行政争议之立法目的。

【裁判文书】

福建省高级人民法院

行 政 裁 以定 书

(2019)闽行再18号

合议庭申请人(一审原告、二审上诉人)福州昌武包装材料有限公司,住所地福建省福州市晋安区。

法定代表人陈友社,该公司董事长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)福州市晋安区鼓山镇人民政府,住所地福建省福州市晋安区福马路前屿街。

法定代表人林华,镇长。

再审申请人福州昌武包装材料有限公司(以下简称昌武公司)诉福州市晋安区鼓山镇人民政府(以下全称鼓山镇政府)行政强制一案,福建省福州市中级人民法院于2018年10月17日做出(2018)闽01行终637号行政裁定,已经发生法律效力。本院于2019年7月1日做出(2019)闽行齐172号行政裁决,对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

昌武公司诉称,其系由坐落于福马路373-375号厂房的租户。2017年11月24日,被告鼓山镇政府所属的“重点建设项目征收工作指挥部”与“福州捷贤房屋征税工程处”在原告厂房周边张贴了一张未加盖任何印章的《凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收范围群众的一封信》,要求有关人员于2017年12月15日前与之“签约”。2017年12月5日下午2时许,被告派员封锁了原告租用的厂房及周边地区,擅自将原告租用的厂房拆毁,导致原告厂房内的有关设备、材料等大量财产遭受损坏。原告指出,被告对原告梁租厂房的强制拆除不道德归属于行政强制执行行为,该行为未依法制作和依法送达书面强制执行决定书,未充份确保原告的陈述权、申辩权和厂房内的各项生产设备、办公设备、生产原材料等财产权利,违背了人民政府应当依法行政的基本原则,违背了《中华人民共和国行政强迫法》第十三条第二款、第四十六条第二款、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第六十一条第三、五、六项等一系列法律规定,属违法行政行为。综上,昌武公司请求:一、确认被告鼓山镇政府于2017年12月5日对原告承租的坐落于福马路373-375号厂房强制拆毁的行政强制执行行为违法;二、本案诉讼费用由被告鼓山镇政府开销。

福建省福州市台江区人民法院于一审审理中,向“凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收项目”征收实施单位福州捷诚房屋征收工程处调取福州市晋安区人民政府作出的[2017]317号《关于研究城区水系治理专题会议纪要(八)》并向隶属福州捷诚房屋征收工程处五科的涉嫌厂房征税经办人员程贝林展开了询问调查。

一审法院经审查认为,该院对涉嫌厂房征税经办人员制作的询问笔录可以证明福州捷诚房屋征税工程处于2017年12月5日对座落在福州市××××号房屋展开了拆毁。该拆除不道德之原因不牵涉到“两违”整治或行政处罚,而系因该房屋权属人民天集团已与征税部门达成口头征税协议,征税实行对被征税房屋展开了先行拆毁。另据[2017]317号《关于研究城区水系管理专题纪要(八)》记述,“凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征税项目”之征税实行单位为福州捷贤房屋征收工程处,鼓山镇政府仅负责管理安置房源实施及与晋安区住房确保和房产管理局、福州捷诚房屋征税工程处“紧密协作”等工作,该会议纪要亦未明确福州捷诚房屋征税工程处受何行政机关之委托实行征收行为。故昌武公司以鼓山镇政府对涉嫌厂房进行强制拆毁为由,将其列入本案被告,缺乏事实、法律依据,属错列被告。经该院向昌武公司出示询问笔录、会议纪要并释明上述情况,昌武公司仍坚持鼓山镇政府为适格被告,不应确认昌武公司不存在错列被告并拒绝接受变更之情形。综上,依《最高人民法院关于限于的解释》第六十九条第一款第三项及第三款之规定,裁定驳回原告昌武公司的控告。

福州市中级人民法院二审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中上诉人昌武公司拒绝证实被上诉人鼓山镇政府拆毁福州市××××号房屋的不道德违法。但该房屋是福州民天集团有限公司所有,林大华租用后于2008年将该房屋转租给上诉人。即使在涉嫌房屋被拆毁之时上诉人与林大华仍不存在租赁关系,上诉人作为实际承租人,其与被诉的拆毁涉案房屋行为之间也不具备利害关系,不具有原告的诉讼主体资格。故上诉人的控告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项“原告是合乎本法第二十五条规定的公民、法人或者其他的组织”规定的起诉条件,依照《最高人民法院关于限于的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定,不应裁定驳回上诉人的起诉。综上,一审法院裁决驳回上诉人的起诉结论准确,应予以保持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

昌武公司申请合议庭称之为,一、原审法院确认合议庭申请人作为涉案房屋的实际承租人与被诉的拆毁涉案房屋不道德之间不具有利害关系,认定事实错误。再审申请人是涉嫌房屋的实际承租人,对涉案房屋拥有合法的使用权,在涉嫌房屋被拆除之前一直在内生产经营;而且房屋被拆除时里面仍存放在着再审申请人的机器设备、原材料和办公家具等财产。被申请人违法强制拆毁涉案房屋的行为导致再审申请人所有的机器设备、原材料和办公家具等全部损毁,造成合议庭申请人财产损失约150万元,再审申请人与被诉的房屋拆除行为之间具备利害关系。二、原审法院确认合议庭申请人不具有原告的诉讼主体资格,适用法律错误。原审遗漏认定涉案房屋内的财产系由合议庭申请人所有的事实,且混淆了涉案房屋与涉嫌房屋内财产的概念。被拆除的涉嫌房屋内有合议庭申请人的机器设备等财产,被诉的拆毁涉嫌房屋的不道德损毁了再审申请人的财产,合议庭申请人与被诉的拆毁涉案房屋不道德之间具备利害关系。综上,原审裁决上诉再审申请人的起诉错误。请求撤消一、二审行政裁定,改判确认被申请人于2017年12月5日对再审申请人承租的坐落于福马路373-375号的厂房强制拆毁的行政强制执行不道德违法。

鼓山镇政府答辩称,一、昌武公司与本案不具备法律上的利害关系,故其不具备原告主体资格。民天集团作为房屋所有权人已同意捷贤工程处征税其坐落于福马路375号的房屋,昌武公司与民天集团并未产生合法的租赁关系,昌武公司与林大华的租赁关系也早于2009年8月31日终止。故昌武公司对案牵涉厂房已不享有任何权利。因此,昌武公司对所诉的行政不道德不具备利害关系,不具备驳回本案诉讼的原告主体资格。二、本案系国有土地上房屋征税行政行为,昌武公司解读为行政强制行为错误。三、本案牵涉到国有土地上房屋征收事宜,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,房屋征收部门应该由晋安区人民政府进行确定。但《专题会议纪要》并没确定鼓山镇政府为房屋征收部门,故昌武公司应当佩房屋征税部门为被告,其将鼓山镇政府列为被告错误。催促上诉昌武公司的再审申请人。

本院经审查认为,本案系昌武公司请求证实鼓山镇政府于2017年12月5日强制拆除其承租的福州市晋安区福马路373-375号厂房的行政强迫行为违法驳回的诉讼,根据一、二审的裁定理由和合议庭申请人的申请人主张,本案争议的焦点为,昌武公司否不具备驳回本案诉讼的原告主体资格,如何确定本案适格被告。

(一)关于昌武公司的原告资格问题

根据一、二审查清的内容,2017年12月5日,坐落于福州市××××号房屋被拆除;拆除原因为国有土地上房屋征税实施过程中对被征收房屋展开的先行拆毁。案涉被拆除房屋权属人系福建民天集团有限公司,林大华承租后于2008年转租于昌武公司。对上述事实,鼓山镇政府仅主张昌武公司与林大华的出租合同早已于2009年8月31日终止,但未主张房屋拆除时昌武公司未实际承租使用房屋或被拆除房屋的实际用于情况。二审法院指出,即使昌武公司于房屋被拆毁时为实际承租人,亦不具备对强制拆除不道德驳回诉讼的原告资格。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他的组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政不道德侵害其合法权益,有权依照本法向人民法院驳回诉讼。”据此,行政诉讼,是一种通过审查行政机关的行政不道德,从而实现解决问题行政争议、保护行政相对人及得失关系人合法权益、监督行政机关依法行政之法律救济制度。公民、法人或者其他的组织因自己的权益受损而驳回诉讼,亦为对原告资格之限定和要求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他的组织,有权提起诉讼。此处的“利害关系”,是指原告与被诉行政行为之间存在利益关系,包括已经构成或者必将构成的不利之关系和不利之关系;具体表现为,行政行为彰显、减少、增加、消灭了原告的某些权利和义务,或使原告申请人或催促无法实现或者不能部分构建。通常情形下,构成上述利害关系,应该包括:原告主张的必须是权利或者类似权利的利益,且该权益归属于原告;权益损害实际存在或权益损毁的可能性可以预见;原告主张的权利与被诉行政不道德之间具有因果关系。本案中,被拆除房屋的所有权人为福建民天集团有限公司,昌武公司以鼓山镇政府强行拆毁其承租的厂房,造成其厂房内有关设备、材料等大量财产遭受损坏为由提起诉讼。故,关于本案原告资格问题更深层次的争议在于,昌武公司作为因征收而被拆毁房屋的承租人,否有权利对强迫拆除行为提起诉讼。

《国有土地上房屋征税与补偿条例》(以下全称《征收条例》)第十七条规定,“作出房屋征收要求的市、县级人民政府对被征收人给与的补偿包括:(一)被征税房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征税房屋造成的投产歇业损失的补偿”;第二十五条规定,“房屋征税部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和缴纳期限、用作产权对调房屋的地点和面积、迁往酬劳、临时安置费或者周转用房、投产歇业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。补偿协议议定后,一方当事人不遵守补偿协议誓约的义务的,另一方当事人可以依法驳回诉讼”。据此,征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征税人的搬迁损失以及因迁往引发的停产停业损失问题。征税补偿协议签订后,可以据此认定被征税人就房屋的征税以及上述相关事项的补偿与征收人达成了一致。但是,根据上述规定及《征税条例》第二十七条“任何单位和个人不得采行暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征税人迁往。禁令建设单位参与搬迁活动”;第二十八条“被征税人在法定期限内不申请行政复议或者不驳回行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不迁往的,由作出房屋征收要求的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”等规定,征税补偿协议誓约的补偿内容,似乎不还包括因违法强迫拆除可能给被征税人造成的不理应的包括房屋内动产在内的其他人身、财产损失。事实上,《征收条例》施行后,市、县级人民政府一般都是根据法院呈请执行的裁决,组织实行强迫迁往的不道德,如果行政机关不向法院申请强制执行而自行实行强制迁往不道德,如行政相对人对此类不道德上告而有权驳回诉讼自无争议。通常情形下,这里的“行政相对人”为被征收人,但在被征收房屋出租他人用于时,因该强制搬迁不道德系由针对实际用于房屋的承租人,故承租人作为该不道德的相对人,当然亦有权利提起诉讼。本案中,昌武公司作为拆毁房屋的实际承租人,在起诉时主张了其损毁的财产权益及该受损的财产权与被诉的强迫拆毁行为之间具备因果关系,故其与被诉的强制拆毁行为形成利害关系,从而不具备了对该强迫拆毁不道德驳回诉讼的原告资格。二审法院以昌武公司不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉不当。

(二)关于适格被告的确定

现行国有土地上房屋征税制度的本质是国家为了公共利益的必须实行征收,并由国家依法给予公平补偿,整个过程均为政府及职能部门的法定职权,因此,对合法建筑的拆毁,首先应推定为行政强制不道德,除非有证据不足以推翻。根据《征收条例》的规定,政府及其部门实施强迫迁往,应该获得人民法院的呈请继续执行裁决;在此情形下,适格被告的确认自无争议。但是,在行政机关自行实施强迫迁往行为或者因行政机关程序违法时,原告往往难以就被诉行政机关实行了强迫行为之事实及相应的被告适格主张不予充份原告。在此情形下,应该必要降低对原告的证明标准要求,并必要地减轻被诉行政机关在坚称其为适格被告时对正确被告的披露或提示责任,从而更为合理地确认证明责任之负担。此种证明责任规则之适用,亦有助人民法院确定准确被告并引导当事人不予变更,以防止机械地适用举证责任则规则和上诉起诉处理方式,使得原告递交的争议因无适格之被告而正处于无法进行实体审理裁判之状态,从而有悖行政诉讼法之保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政及有效地解决行政争议之立法目的。融合本案明确情形,本院分析如下。

首先,保护公民、法人和其他的组织的合法权益,是行政诉讼的最重要目的之一,而在房屋征拆案件中,适当减少对行政相对人证明标准之要求,即体现了于行政诉讼证明责任开销方面对弱势群体之注重性保护。明确到本案中,为证明鼓山镇政府为适格被告,昌武公司于一审审理中,获取了落款时间“2017年11月24日”、落款单位“晋安区鼓山镇重点建设项目征税工作指挥部、福州捷贤房屋征收工程处”的《凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征税范围群众的一封信》,其中载明:“此次房屋征税工作是在区委、区政府的统一领导下展开,由晋安区鼓山镇及福州捷贤房屋征税工程处共同因应组织实施”;鼓山镇政府于2018年3月10日作出的榕晋鼓信复字[2018]14号《信访事项处理回应意见书》,其中载明就信访人体现的“晋安区福马路373号福州昌武包装材料有限公司房屋被强拆,多数设备被损坏,拒绝解决问题”之表达意见,反馈调查核实的情况:“经向福州捷贤房屋征收工程处理解,你房屋牵涉到凤坂河内河整治与A10夹角地块征收项目。你公司系由承租民天集团厂房展开公司运营。在拆毁厂房前,征收实施单位已与民天集团签订了征收补偿协议。同时,我镇已多次告知该公司法人尽快搬离厂房内物品设备,但该公司始终未将厂房内设备清空。2017年12月5日,由项目指挥部组织有关部门对厂房不予拆毁。现场均有决定人员进行疏导。”融合昌武公司的陈述及提供的现场照片等证据材料,虽然其举证无法达到充分证明鼓山镇政府为被诉强制行为的实行和责任主体且足以排除其他可能之程度,但于昌武公司已穷尽其原告能力、且已经证明鼓山镇政府为本案适格被告不存在较大可能性时,应该立足行政诉讼法的立法目的,根据公平原则和诚实信用原则,适当减少其证明责任,而不应将原告无法之有利后果完全诸般昌武公司。

其次,基于行政诉讼监督行政机关依法行政目的构建之必须,亦应该适当加重行政机关的举证责任。通常情况下,在强拆案件中,原告举证受阻是由于行政机关在强制拆毁过程中未规范地遵守申请人强制执行、催告、登记等法定程序造成;因此,如果原告需要获取初步的证据材料,被告又未提供忽略证据不予夺权的,人民法院应当根据审理查明的情况,推定被诉的行政机关为适格被告,并转入实体审理。而且,从现有法律规定和工作实际情况看,强迫拆毁房屋多系实行征税的政府协调其辖下多个部门较多人员参与,如果被诉的行政机关没组织实施强迫拆除,其对是否不存在其他拆除房屋之主体,相较于原告,其原告能力亦更具优势。本案中,鼓山镇政府主张,系由福州捷贤房屋征税工程处拆毁了案涉房屋,并于一审庭审中称其“仅是帮助维持秩序”。一审庭审中,对昌武公司主张的“项目指挥部是被告的内设机构”,鼓山镇政府没能就“项目指挥部”与“捷诚拆迁工程处”、其与“项目指挥部”之间的关系做出具体的说明并提供相应证据。同时,虽然鼓山镇政府于审理中主张实施拆毁行为的系福州捷诚房屋征税工程处,但强制拆毁房屋是政府及其职能部门的法定职权,即使福州捷诚房屋征税工程处实际参予或具体实施了拆毁房屋行为,但并不因此具有强迫拆毁的法定职责及成为行政责任主体。而在原审审理中,鼓山镇政府亦始终未具体主张设立“项目指挥部”或者委托“捷贤拆迁工程处”实施拆毁不道德的有权行政机关并提供相应的证据。综上,鼓山镇政府的辩解理由并不足以驳斥其为本案适格被告。

再次,房屋征迁,特别是强迫搬迁、拆除不道德,通常由多个行政机关协商因应共同实施,且如何具体实施之确定亦进行于行政机关内部程序运行,在没提前书面告诉、通报等情形下,被征税人或其他行政相对人往往难以精确、全面地确认拆除房屋的实行主体并获取充份的适当证据;这就必须法院在审理时根据查明的事实予以判断,并于原告错列被告时不予释明,引导原告以准确的被告主张权利。一审法院于审理中调取的福州市晋安区人民政府[2017]317号《关于研究城区水系治理专题纪要(八)》,就“凤坂河与连潘A-10夹角地块”征收交地等问题进行研究做出纪要;其中载明,“原则同意由福州捷诚房屋征收工程处作为本地块征税实行单位”,“原则上本地块被征税户实施就近安置,具体房源落实工作由鼓山镇和捷诚房屋征收工程处负责管理”,“为加快推进项目征收进度,在征税过程中,由区或县的组织的各类明违、保护性拆毁、牵头执法人员等行动产生的涉及费用,列为项目征税成本”,“原则同意于2017年11月15日进场积极开展本地块房屋征税。区房管局、鼓山镇和捷诚房屋征收工程处要密切协作,攻坚克难,保证于2017年12月15日前完成征收交地任务”。上述内容,虽原则同意由福州捷诚房屋征收工程处作为案涉房屋地块的征收实行单位,但并不足以推断鼓山镇政府没实行或参与案牵涉房屋的强制拆毁。在此情形下,一审法院未查明福州捷贤房屋征收工程处的性质及其系由不受何行政机关委托,亦未确定本案适格被告并引领昌武公司不予更改,而仅以“该会议纪要亦未具体福州捷贤房屋征税工程处受何行政机关之委托实施征收不道德”为由,确认昌武公司不存在错列被告并拒绝接受更改依据不足,据此驳回控告不当。二审法院虽将上诉起诉的理由变更为昌武公司不具备原告主体资格,但未对一审法院驳回控告的理由进行分析确认,亦有不当。

综上,本案系昌武公司针对其承租厂房被拆毁的行政强迫事实不道德提起的诉讼,虽然昌武公司系案涉房屋的承租人,但其以强迫拆除行为违法并造成房屋内其所有财产的损失、侵犯其财产权为由驳回诉讼,具备原告主体资格。对合法建筑的拆毁,首先不应推定为行政强迫行为,故应该以实施了强制行为的行政机关为被告。昌武公司获取的晋安区鼓山镇重点建设项目征收工作指挥部、福州捷贤房屋征税工程处的《凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收范围群众的一封信》、鼓山镇政府作出的《上访事项处理答复意见书》、一审法院调取的福州市晋安区人民政府[2017]317号《关于研究城区水系管理专题纪要(八)》等证据材料,其内容可以证明昌武公司主张鼓山镇政府实行了强迫拆除行为,并列其为被告驳回证实违法和赔偿之诉,合乎控告条件。原审审理中,鼓山镇政府未主张存在其他实行行政强迫不道德的行政机关应为适格被告或共同被告,原审审理亦未查明应予更改的适格被告或应予新增的其他共同被告。由上,一、二审法院指出本案不符合起诉条件的理由均无法成立,裁定驳回起诉错误,本院予以纠正。

综上,一审裁定驳回起诉、二审裁定予以保持错误,本院不予撤销;合议庭申请人昌武公司的申请理由成立,本院不予反对。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁决如下:

一、撤销福建省福州市中级人民法院(2018)闽01讫终637号行政裁定、福建省福州市台江区人民法院(2018)闽0103行初71号行政裁决;

二、指令福建省福州市台江区人民法院之后审理本案。

本裁决为终审裁决。

审判长  陈晓军

审判员  陈锦铨

审判员  卢椰枫

二��一九年九月二十九日

书记员  翁云霞